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科学合理编制村镇体系规划 正确引导县域经济发展和村镇建设

发布者:admin 发布时间:2013-10-22 阅读:1154次 【字体:

2009年底,以47个扩权县为代表的县、市域村镇体系规划评审结束,标志着河南省县市域村镇体系规划的编制工作进入了一个新的阶段,也就是其他100多个县区村镇体系规划工作将全面展开,为了使今后县区村镇体系规划编制更科学、更合理、更加符合当地的实际,很有必要对前一阶段的工作进行一些总结。

一、47个扩权县、市村镇体系规划编制过程中存在的主要问题

1、没有充分依据上位规划编制县、市域村镇体系规划,普遍存在的问题是没有深入研究县、市所在地市的城镇体系规划和城市总体规划,也没有深入研究县、市的县城和城市总体规划,更没有深入研究河南省的城镇体系规划;位于中原城市群以及其他城市发展协调区以及城市化推进区的县、市与相应的规划也没有进行有效对接。因此村镇体系规划中有关经济发展战略、产业布局和城镇体系结构等方面就出现了方向和内容方面的错误。

经济发展战略和产业布局规划是村镇体系规划的基础,如果对上位规划以及其他相关规划缺少深入研究,村镇体系规划就会出现偏差;一些村庄的布点就会受到产业布局的影响,选点的位置就会受到制约。47个扩权县有相当一部分在这方面做的工作还不够深入。

2、与相关规划没有实施有效对接。47个扩权县的村镇体系规划约有1/3左右,没有与相关规划进行有机对接,包括土地利用规划、风景名胜区规划、历史文化名镇、名村规划、矿产资源开发规划、水利建设规划、电力发展规划等等,甚至有些村镇体系规划在煤田开采区、风景旅游区等布置了大量的中心村或新型农村社区,一些历史文化名村在村镇体系规划中也被迁并。

3、人口测算误差较大、错误较多,很难引领城镇体系规划和村庄布点规划。

村镇体系规划的核心问题是村庄布点规划,也就是村庄布点的数量、人口规模和用地规模,而村庄布点的数量和人口规模又取决于规划期末农村人口的数量,相应农村人口的数量又取决于城镇化水平的预测,因此城镇化水平预测和总人口的预测是村镇体系规划中两个最重要的指标。

47个扩权县中往往出现农村人口除以村庄数量,也就是规划村庄人口规模只有几百人的情况,这说明要么农村人口预测的不准,要么布置的村庄数量太多或太少,这些问题直接影响到村镇体系规划的质量。

城镇化水平预测不准有两个方面的原因:一是当地政府在制定社会经济发展目标过程中提出的城镇化发展目标过高,有的地方现状只有25%左右,到2020年就已经确立为60%,甚至70%;二是规划设计人员预测的不准,将城镇化水平的提高速度估计的过高。可以想象7075%,基本已经达到的城镇化水平的最高状态,到2020年这个数字几乎是一个不可能达到的指标。

城镇化水平高,相应农村人口就少。有这样一个县,全县总人口预测为90万人,县城规划人口50万人,乡镇规划25万人,农村人口只有15万人,村庄数量由700多个缩成为100个左右(因为确定的村庄人口规模平均为1500人),显然村庄合并力度过大,这是一个2020年无法实现的一个规划;还有一个县,全县总人口预测为100万人,县城规划人口50万人,乡镇规划26万人,农村人口24万人,村庄数量由900个缩减为420个,相应村庄人口规模只有571人,显然这样的规划也不合理。由此可见城镇化水平预测、农村人口数量、村庄布点数量这三个指标在村镇体系规划中的重要性。

447个扩权县的村镇体系规划有相当一部分是对行政村做出的规划,而不是对大大小小、众多的自然村做出的规划,偏离了村镇体系规划的研究对象。

村镇体系规划中的村庄布点规划是研究自然村的,也就是整体村庄的布局规划的,不能够把行政村做为主要的研究对象。应该这样理解问题:行政村是一个地域单元,和村民组一样,是中国社会最基层的一个行政地域单元之一,它包括村庄建设用地、耕地和其他用地,它不是一个完整的村庄概念;一个行政村可能分布着一个村庄,也可能分布着十几个、甚至几十个村庄。如果把一个行政村简单的合并称为村庄迁并整合规划或者把一个分布有十几个,甚至几十个村庄的行政村整建制的与另外的行政村合并,村庄又迁建到一起,这些都是不对的,同时也是不科学的,同时还有一个群众接受的问题。因此只能是把行政村的撤并整合看做是村镇体系规划的一项内容,而非村镇体系规划的研究对象和主要内容。自然村的迁并整合才是村镇体系规划的主要内容。

自然村庄是村镇体系规划最主要的研究对象,正确的规划方法应该是在行政村撤并与整合的基础上,对自然村庄进行迁并整合,对自然村庄的去向提出迁并整合意见和要求。这也应该说是村镇体系规划最实质的内容。

547个扩权县村镇体系规划存在的另一个问题是,城镇体系部分与已编的县域城镇体系规划出入较大,但又没有进行系统的说明。

各县、市城市总体规划已编制完成,对全县的城镇发展、城镇体系规划都进行了说明,但新编的村镇体系规划却没有与之衔接;在中心镇,重点镇的确定方面有一定的出入。不是说不允许有出入,关键是有出入就要加以说明。要指出为什么不一致?过去的城镇体系规划哪些方面做得不对?本次规划进行了哪些调整?这些问题在新编村镇体系规划中都要加以回答。

647个扩权县村镇体系规划中关于村庄布点规划还存在一个问题,就是基础资料收集方面的问题。

一是基础资料只收集到行政村,包括行政村的人口、土地面积等,却缺少自然村的人口、户数和村庄建设用地规模方面的资料。这是造成村镇体系规划偏离研究对象的主要原因;二是关于行政村的撤并整合和自然村的迁并整合没有广泛征求群众的意见,基础资料中往往缺少各乡镇以及各行政村关于村庄如何迁并的意见,使得村庄布点规划缺少现实的可操作性。下一步关于100多个县区村镇体系规划和村庄布点规划调研阶段,均要加强这方面的工作。

7、基础设施发展和基础设施规划在村镇体系规划中是一个战略层面的问题。有一部分扩权县的村镇体系规划没有站在战略高度和城乡统筹高度,没有站在区域共享、共建的高度进行区域基础设施规划。表现在:一个乡镇设一个水厂,一个乡镇设一个污水处理厂,甚至一个乡镇设一个垃圾处理厂等等。这方面的原因主要来自于对县、市域的自然状况、经济发展条件、区域划分等缺少认识和研究,没有把握区域基础设施的共享、共建原则,由此造成基础设施规划的失误。

实际上县、市域区域基础设施的建设,应立足于分区共建的原则,在把握水源地的分布、把握污水排放的方向和地形的关系、把握分区的原则的基础上进行区域基础设施规划。如关于垃圾处理,原则是村收集、乡运输、县处理;这里的关键是处理,不要把它理解为拉到县里处理,而是县政府要根据分区共建的原则,分建几处垃圾处理厂进行处理,其主题是由县级政府组织处理。

847个扩权县关于村镇用地指标方面也有一定的问题。个别县甚至把村庄人均用地指标扩大到180m2,这显然不符合规范要求,也不符合目前我国关于土地使用的相关政策。

一般来讲,县城人均建设用地宜控制在90110 m2。乡镇人均建设用地宜控制在100120 m2。村庄人均建设用地宜控制在140 m2以内,个别也应该在150 m2以内。

9、空间管制规划是村镇体系规划实施的一个基础,在47个扩权县村镇体系规划中,空间管制规划也不同程度存在问题,主要有二个:一是把应该划入限制区的迁建村庄,要么划入了适建区,要么划入了禁建区;二是把矿产资源开采区、塌陷区、行洪区的村庄以及位于重要生态区的村庄列为适建区。这些问题为未来的村镇体系建设埋下了隐患。

10、关于规划期限:47个扩权县的村镇体系规划期限有三种:分别是200920202009202520092030。评审时关于规划期限多有争议,但因为没有一致的意见,所以都加以认可。但今后100多个县区的村镇体系规划,还是建议加以规定。本人认为,目前已到2010年,是“十一五”规划的最后一年,按《城乡规划法》的规定,规划期还是以二十年为好,因此规划期限建议统一到20092030(从2009年起,是因为基础资料最多只能收到2009年)。

总之,通过前一时期47个扩权县村镇体系规划的评审,10个问题应是对前段工作的总结,如何应对今后的村镇体系规划工作,还需要每一个从事城市规划的规划工作者有一个科学的认识。

二、今后村镇体系规划工作的努力方向和工作重点

1、应充分认识城镇化是村镇体系规划的理论基础和工作依据

前面已说明,村庄布点的数量和规模取决于农村人口的规模,农村人口的多少取决于城镇化水平,而城镇化水平的高低又取决于县域城镇化的发展速度。实际上城镇化的发展速度和每个县市的社会经济状况、产业发展、劳动就业等各方面都有着密不可分的关系,只有深入研究城镇化的影响因素以及城镇化和经济发展的相互关系,才能科学预测城镇化水平,也才能科学的确定农村人口的规模。因此所有从事村镇体系规划的工作者,都要先从根本上深入研究城镇化,自觉的研究城镇化,为村镇体系规划奠定良好的基础。

村镇体系规划工作者,应谨记不追求过高的城市化水平,要追求合理的城市化水平,对于各地区社会经济发展战略中提出的城市化水平指标,应认真分析并加以鉴别,并从实际出发,加以论证。无论采用与否,均要加以说明。

2、应认真研究与规划县、区相关的其它规划成果和上位规划,科学合理的制定县区发展战略和产业布局规划以及城镇体系规划。

上位规划和与县区相关的各项规划,对新编村镇体系规划均具有指导意义。应深入研究这些规划的指导思想、规划原则和规划内容,把其重点纳入村镇体系规划;如果在采纳过程中,发现问题应给予纠正,但要充分说明不采纳和纠正的原因。最重要的上位规划有五个:①河南省城镇体系规划;②中原城市群规划;③地、市城镇体系规划;④县、市城市总体规划;⑤其它重要的上位规划;如郑汴一体化规划,郑、汴、洛产业带规划,许长城乡一体化推进区规划等等特定地区的规划。

3、深入学习村镇体系规划的编制办法和相关要求以及省有关村镇体系规划的相关规定,全面系统的编制村镇体系规划。

村镇体系规划主要有四部分内容构成:①城乡统筹与经济发展规划和产业布局规划;②城镇布局发展结构及城镇体系规划;③村庄迁建整合布点规划;④基础设施与公建设施规划。其它相关内容还有空间管制规划、环境保护规划等等。在所有规划里面,村镇体系规划是最全面的一项规划,也是最难编制的一项规划,也是较为宏观的一项规划。新的《城乡规划法》有两项主要内容在规划中均有体现:一是城乡统筹、协调发展;二是要更多的关注和维护公共利益。因此编制村镇体系规划一定要全面系统并深入实际。不仅要掌握村镇体系规划编制的科学原则、理论基础;还要深入实际、调查研究;不仅要把握社会经济发展的规律,而且要关注民生、民意;不仅要掌握城镇建设的原则,还要认识村庄的建设发展条件和发展方向。村庄的迁并整合及布点规划是村镇体系规划最核心的内容。

4、关于村镇体系规划的核心内容——村庄布点规划。

村庄布点规划在47个扩权县规划中,由于认识不到位,领悟不清楚,大部分编制的是针对行政村的村庄整合规划,没有把精力放到自然村的迁并整合上来。现在看来,是研究对象方面出现了错误。今后的县区村镇体系规划应调整到以村庄为对象的正确的规划思路上来。确确实实把村庄作为规划的主体。

     建议村庄布点规划分为两部分内容进行规划:(1)行政村的撤并整合规划。行政村是我国农村最基本的行政地域单元,每年都存在行政村的减少和增加。过去历史上行政村有合并的、也有分开的,原因很多,也很复杂。但随着我国城乡一体化的发展和城镇化的发展,城镇在进一步扩张。总体上看行政村将呈逐步减少的趋势。原因有三:一是城市扩张,一些行政村被划入城市建成区,行政村将逐步转变为城市社区或城市居委会;二是为了增加投资的集中性和集约性,发挥投资的效益,一些零散的村庄将逐步整合成一体,这其中有可能涉及行政村的合并;三是城市化将带来农村人口的减少,一些村庄的人口将减少很快,空心村现象十分突出,由此村庄人口的减少也将会成为行政村合并的动力。

     规划要充分认识到行政村合并和减少的趋势和方向,把握行政村合并和减少的方法和策略,正确编制行政村撤并整合规划,把行政村在县、区内的撤并整合理清楚、搞明白,为村庄的迁建整合,提供可操作的空间。A、对于城镇扩张发展区覆盖的村庄,应及时的进行行政村改居委会,规划一般设立为新型城镇社区进行建设。 B、城镇扩张发展区以外的行政村,应根据实际情况进行撤并。河南的农村很复杂,就行政村和村庄而言,有一个村庄被分为几个行政村的,有一个行政村辖多个村庄的,也有一个行政村就一个村庄的;应针对不同情况,按必要性进行行政村的撤并,若一个村庄被分为多个行政村,完全可以把它合并为一个行政村,使之村庄建设和村域发展形成一个完整的整体。人口、产业、村庄建设、设施配置等也容易进行综合协调并加以解决;再如深山区村庄,面积大、人口少、自然村多,也可以考虑把两个或多个行政村合并成一个行政村,但要充分结合山区开发、退耕还林等要综合的给予考虑。

(2)自然村的迁并整合规划

    自然村的迁并整合规划是村镇体系规划最主要的内容,也就是说在行政村撤并的过程中,众多的村庄该怎么办?这是规划应重点解决的问题。自然村的迁并整合可以划分出两个区域:一是城镇扩展覆盖范围内的村庄;二是城镇扩展覆盖范围以外的村庄。对于城镇扩展覆盖范围以内的村庄,应结合城镇发展,并结合行政村所管辖的其它村庄,统一建设新型城镇社区或单独建设新型城镇社区,在47个扩权县村镇体系规划中,把其列入了居委会建设或城市化类型村庄建设的范畴,这一点没有过多的余地。对于城镇扩展覆盖范围以外的村庄,目前有两种方法和两种途径。

    两种方法:一种方法是行政村撤并整合后,将全村人口集中到一个村庄,完全形成中心村建设,如平顶山模式。第二种方法是在行政村撤并整合后,行政村范围内形成一个较大的中心村,然后再布置几个基层村(有的地方叫一般村),形成中心村带动的村庄布点模式。两种方法各有千秋,关键是要把握县、区经济发展条件和发展水平。前者适用于经济条件较好的地区,后者适用于经济发展一般的地区。反映出来的直观印象是前者村庄整合力度会很大,后者村庄整合力度相对较小。实际上这两种方法和地方政府的政策倾向也有很大关系,规划人员在实际工作中要进行有机的把握。

    有人会问,如果采用第二种方法,那么一个撤并整合后的行政村可以布置几个村庄?我想,没有定数。经过前一段47个扩权县的实践,加上本人对村镇体系规划的认识,初步有一个看法,可供参考。但重要的还要根据行政村的实际情况以及当地政府的意见来进行部点。原则上小于2000人,布局一个点即可;2000-4000人,1-2个点即可;4000-6000人,2-3个点即可;大于6000人,可设5个点。原则上以5个点为上限,不再突破。平原区可视情况减少,山丘区尤其是深山区可视情况增加。一般来讲村委会所在地村庄,也就是中心村,人口规模应保证在2000人以上,基层村(一般村)在2000人以下,不低于1000人。否则,村庄规模太小,就会给各项设施的配置带来不必要的浪费,投资也不会达到一个合理的效益。

两种途径:一种途径是新型农村社区建设型,也可以叫中心村建设型。新乡、平顶山等就是这样的模式,类似于前述的第一种方法。就是把撤并整合后行政村范围内的村庄集中到一个点进行新型农村社区建设或中心村建设;整合力度非常之大,在平原区有三合一型、也有五合一型、也有十合一型。在山区甚至有几十个自然村整合到一起建设一个新型农村社区或中心村。另一种途径类似于第二种方法,就是撤并整合后的行政村,形成一个中心村带,几个基层村(一般村)协调发展的村庄布点格局,不是新型农村社区建设,而是新型农村建设。

一般来讲,一个县区也可以考虑两种方法和两种途径的同时存在,不能完全的照搬和一概而论。要考虑发展的灵活性和多样性。对一个县区而言,城市周边的近郊区就可以考虑第一种方法和途径。其它地方则可考虑第二种方法和途径。平原区的县区可以考虑第一种方法和途径,山丘区则可以考虑第二种方法和途径。矿产资源大县可以考虑第一种方法和途径,一般县则可以考虑第二种方法和途径。当然两种方法和途径的选择更多的还要和地方政府的政策趋势紧密相连,从中确定合适的村庄布点方法和策略。

5、加强基础资料收集和现状调研工作,增强村镇体系规划的可操作性。

编制一个科学合理的村镇体系规划有两个方面的因素需要引起高度重视。一是对来自上面的法规、政策的把握和理解能力;二是对来自基层的群众意愿的重视程度。第一个方面通过深入学习、深刻领会、掌握要领即可。从47个扩权县的情况看,往往是第二个方面的工作没有做到位,表现在两个方面:一是收集资料没有到自然村,甚至有的行政村的情况都没有完全掌握,只是从主观臆断,编制了一个理论上的村镇体系规划,群众表现出来的是无法接受。这也证明我们的规划人员没有掌握第一手材料或者是掌握的材料不够深入,也不够准确。建议我们的规划人员深入到自然村去调查第一手材料;二是村庄的迁并整合没有征求村民的意见,也没有向群众讲明村庄整合的意义和方法。如果是我们的规划人员和乡级人民政府有机结合并深入到村庄,听取群众的呼声,村镇体系规划就有了一个实施的坚实的基础,这一点也是村镇体系规划成败的关键所在。村庄迁并整合规划必须事先征求村民及各级人民政府的意见,使规划实施切实落到实处。

6、从战略高度科学合理并系统编制县区基础设施规划和公共服务设施规划

编制基础设施和公共服务设施规划,在这里强调的是:一定要站在战略的高度、站在区域协调、区域共享共建的高度。因为设施规划是支撑经济发展、城乡建设的基础。首先要根据县区的自然条件,城镇的服务范围等,将县区再划分为几个协调发展区,然后在协调发展区的基础上,统筹考虑各项设施的配置,尤其是给水、排水和污水处理、垃圾处理场等各项设施的建设,做到尽可能用小的投资解决大的问题,形成网络化的基础设施配置格局。

7、核定建设用地规模,认真编制空间管制规划

核定建设用地规模,是村镇体系规划的一项内容。主要是说明村庄整合后县区建设用地规模的变化。究境村庄经过迁并整合后,能转化出多少建设用地,这些建设用地除了提供给城镇发展以外,还能为农业发展提供多少用地。在47个扩权县的村镇体系规划中,由于出现了农村人口与城镇人口的重复计算,有相当一部分在建设用地方面核算的不是很准确,这为建设用地的管制提供了错误的信息。因此村镇体系规划一定要在搞清楚人口城乡结构的基础上,大致准确地对建设用地的变化进行核算,以便对政府的决策提供依据。

空间管制规划是村镇体系规划的一项重要内容,一定要正确认识适建区、限建区、禁建区的含义,科学的制定三区的范围,把城镇、产业集聚区、中心村(新型农村社区)等需要发展的地区纳入适建区范畴;把需要管制的迁并村,改造村等纳入限建区或者禁建区的范畴。一些重要的区域,也要根据其发展建设的情况,分别列入不同的管建区域,使得管理部门能够明确的根据规划对项目和村镇建设进行有效管理。

总之,村镇体系规划是一项新型的规划项目,目前也只是经过了47个扩权县的初步实践。随着县、区村镇体系规划的展开,相信会有更多的问题摆在规划工作者面前。我们的任务依然繁重,我们的工作依然艰辛。相信随着时间的推移,规划工作者一定会在村镇体系规划方面有所建树。以上是本人对村镇体系规划的一些看法,不对之处还请诸位同行批评指证。

本文作者:  周泽宾   河南省豫建设计院院长

朱玉凤   河南省豫建设计院规划二所所长  

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