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论我省统筹城乡发展的基本思路与方法

发布者:admin 发布时间:2013-10-22 阅读:1678次 【字体:

    河南省新农村建设方面的城乡统筹工作源于2009年初,起因是2008年元月1日《中华人民共和国城乡规划法》的颁布与实施。《中华人民共和国城乡规划法》把城乡统筹工作提到了战略的高度,并由此拉开了城乡统筹工作的序幕。

    一、两年来我省新农村建设在城乡统筹方面所做的主要工作

   (一)指导并督促完成了148个县(市)区的村镇体系规划编制工作

    规划是龙头,和其它工作一样,规划也是城乡统筹工作的龙头。开始我们并不知道,经过对《中华人民共和国城乡规划法》的不断学习,也通过对城乡统筹基本思想体系的认识,2008年下半年我省才积极开展县(市)域村镇体系规划的编制工作。如今除个别城市区的村镇体系规划未完成外,共完成了148个县(市)域的村镇体系规划编制工作。

   (二)抓好省级重点镇和省级示范村规划建设的同时,督促各地进行乡镇总体规划和村庄规划的编制。目前乡镇规划已完成60%,村庄规划已完成30%

(三)不间断地对河南农村的情况进行调研,主要是调研城乡统筹、新型社区建设、新农村建设方面的新问题、新方法和新思路,积累经验,为下一步开展我省全面推进统筹城乡条件下的新农村建设创造条件。

    二、在工作中的体会和认识

   (一)县(市)区村镇体系规划是统筹城乡发展、统筹村镇建设工作的基础。只有把建立在城乡统筹基础上的县(市)区村镇体系规划编制好,才能使村镇建设工作中的城乡统筹工作落实的好。

    1、县(市)区村镇体系规划贯彻了统筹城乡的基本思想体系,包括统筹城乡社会经济发展和产业布局、统筹城乡人口发展和城镇化发展、统筹城乡居民点体系的规划与建设、统筹城乡建设用地的使用。统筹城乡基础设施建设、统筹城乡公共服务设施配置、统筹城乡生态建设和环境保护、统筹城乡就业与社会保障体系、建立以县城(城市)、中心镇为地域中心的分区统筹体系等九个方面的内容。从根本上提出了城乡统筹、城乡一体、城乡互动、城乡协调发展条件下,村镇未来应达到的建设目标和建设标准,是一部较完整的城乡统筹发展教科书。

    2、提出了依托城市、县城建设产业集聚区,依托中心镇、重点镇建设乡镇特色产业园区的统筹城乡产业布局的规划发展理念,为统筹城乡社会经济发展工作指明了方向。

    3、提出了总人口的控制目标和城镇化水平的发展目标,据此还界定出了各县(市)区农村人口未来的发展状况,为下一步制定城镇化和农村的发展政策,提供了切实可行的思路。

    4、在城乡统筹发展条件下,划定了三区管制的目标和要求,为今后实施城乡规划管理的依法行政工作创造了条件。

    5、提出了强化中心镇,完善一般镇的小城镇建设方针,为下一步倾斜中心镇建设打下了基础。

    6、提出了城乡统筹发展条件下村庄建设的基本思路。

   1)位于城镇规划建成区以内的城中村和城镇近郊村庄,均应改造为城镇社区,应符合城镇居住区设计的要求,符合城镇总体规划。

   2)位于城镇规划建成区以外的城镇远郊村庄应结合实际,建设不同的农村居民点类型:

    第一、当地政府有要求、群众有意愿集中居住的,对此,规划将现状零散分布的村庄进行迁并整合后,集中建设新型农村社区。

    第二、农民人均收入比较高、工业比较发达、或者矿产资源比较丰富、人民生活比较富裕的村,规划要求其对村庄进行迁并整合并建设新型农村社区。

    第三、平原区村庄由于其耕地比较宝贵,结合中原经济区发展成为国家粮食生产核心区的目标,建议集中建设新型农村社区,但重要的是要尊重农民的意愿。

    第四、除上述之外的其它地区的村庄,尤其是山区的村庄,应适当考虑耕作半径,规划为中心村和基层村两级体系进行建设。

   3)关于新型农村社区、中心村、基层村的建设标准,县(市)区村镇体系规划也做出了规定。新型农村社区是农村村庄与城市型社区的过渡性产物,是单元楼式建筑与农村院落式建筑的混合体;中心村和基层村的建设方式主要以农村院落式住宅为主,中心村和基层村的区别是在中心村安排有为周边基层村服务的公共服务设施。

   4)县(市)区村镇体系规划要求对历史文化性村庄、旅游性村庄、山水特色明显的村庄等特色突出的村庄予以保留,无论是由社区建设或中心村建设引起的村庄整合,均不能予以拆除和搬迁。

    7、提出了统筹城乡建设用地、实施土地流转、占补平衡解决农村农业经济发展和城镇建设用地不足的土地使用指导思想,是下一步统筹城乡发展工作的重点,也是统筹城乡发展工作的难点。

    8、提出了分区统筹建设供水系统、污水处理系统和垃圾处理系统的基础设施共享共建思想,为统筹城乡条件下村镇的基础设施建设指明了方向。

    9、提出了按中心镇、中心村吸引影响范围和服务人口配置公共服务设施的思想,为统筹城乡条件下村镇的公共服务设施建设提供了依据。

    10、根据新农村社区、中心村、基层村面大量多,改造建设资金规模大的特点,提出了分期实施新农村社区建设、中心村建设、基层村改造的工作计划。

   1)城中村改造应优先于城镇以外的村庄,应结合我省三年行动计划完成城中村改造。

   2)农民人均收入高、工业比较发达,或者矿产资源比较丰富的村庄应优先于其它村庄。

   3)特色比较鲜明的村庄应优先于其它村庄,包括历史文化型村庄、旅游型村庄等。

   4)受灾害影响的村庄应优先于其它村庄,如受洪水危害村庄,受地震、滑坡、泥石流影响的村庄,采矿塌陷区村庄等。

   5)平原区村庄应优先于山丘区村庄。

   6)城市近郊村庄应优先于城市远郊村庄。

   7)落后地区的村庄应首先培植其产业发展。

    (二)乡镇总体规划、农村社区规划、中心村和基层村规划是城乡统筹发展思想的具体落实,必经符合县(市)区村镇体系规划。

(三)统筹城乡条件下的新农村改造和建设可以多形式、多类型,也可以与耕地保护、粮食安全、城市建设用地紧张进行挂钩,同时也可以从推进城镇化发展方面多做文章;但最根本的要求应该是保护农民和农村集体的利益,改善农民的生产和生活条件。

新农村的改造建设是个好事。农村集体建设用地的减少,不仅使空心村问题得到治理,减少的建设用地还可以成为耕地保护、城市发展的有力支撑,具有重要的历史意义和现实意义。这些都很重要,但却不能忘记,新农村的改造和建设是以农民为主体的改造和建设,最突出的一点就是保护农民和农村集体的利益,使农民在新农村改造建设中得到实惠,彻底改善农民的生产、生活条件,任何不把农民利益放在首位的新农村改造建设都是错误的建设。

   (四)农村集体建设用地确实存在巨大的浪费。在城乡统筹的条件下,在农民利益和农村集体利益得到充分保护的前提下,这些闲置和浪费的土地通过科学的操作进行流转,一定能发挥其巨大的作用。不仅能成为农村产业化发展的载体,而且也可以为耕地保护、城市发展做出巨大的贡献。

    据调查河南省人均用地超过180m2的村庄,占河南省村庄总数的80%以上;平均每个村庄人均用地按200m2计算,实际8000万左右的农村人口(含城中村人口)将占去建设用地160ha。未来随着城镇化发展,农村人口将减少到4500万人;村庄规划人均用地控制指标为120m2,届时村庄占地将只有54ha。农村将有106ha集体建设用地需要流转。其中城市发展需要55ha,剩余51万公顷可以为重大基础设施建设项目提供用地,也可以拿出一大部分重新开发为耕地。切实为我省的粮食安全、城市发展提供保障。

    也就是说目前农村的集体建设用地拿出1/3,既可满足农村人口居住的需要。剩余2/3,一半可以流转到城市,支持城市发展,一半可以留在农村就地恢复为耕地,支持耕地保护和粮食生产。

    制定相关政策并建立农村集体建设用地流转的市场体系和流转制度,是当前统筹城乡社会经济发展的迫切需要和当务之急,因为它是统筹人口与城镇化发展、统筹村镇建设的重要手段。没有它,政府的资金又不足,就很难实施统筹城乡条件下的新农村建设。只有完善的土地流转市场和土地流转制度,才能引导企业涉足新农村建设。关于农村集体建设用地流转制度和流转市场的建立,还需进一步进行研究。

(五)目前我省农村地区的状态是:偏远的农村地区贫穷和原生态交织,较发达的农村地区是富裕和生态环境恶化交织,错综复杂。从统筹城乡发展的关系出发,既富裕又文明、既生产发展又生态环保,应是城乡统筹条件下村庄发展的最终目标。要做到这一点,就必须从当前开始着手城乡统筹条件下的新农村建设工作,首先要做好几件大事。

1、充分考虑新农村建设资金的来源。

2、充分考虑统筹城乡人口发展、户籍管理体制和城镇化发展的相关政策和措施。

3、充分考虑农村集体土地流转市场和流转制度的建立。

4、充分考虑对旧有村庄的整合力度、整合目标和新农村的建设方式以及建设标准。

《中州建设》2010年第24期吴永召同志的文章《“撤村并居”:吹尽狂沙始到金》就很有说服力。

三、省外、国外经验的借鉴

城乡统筹发展是经济社会发展到一定时期的产物,突出的是城市支持农村、工业反哺农业、城市带动农村、城乡一体发展。在这方面国内外都有很多成功的例子,也有一些失败的教训,大体分析如下:

(一)对国内其它省、市统筹城乡和新农村建设工作的认识和总结

1、江苏苏南模式——以城乡统筹推进社会主义新农村建设:

特点1:在城乡统筹发展思想指导下,大力发展乡镇工业。把城市化、农村工业化、农村现代化紧密融合,推进城乡一体化;投巨资在乡镇和农村,打造各级工业园、农业产业园为基础的发展平台,拉动生产要素向农村流动。

特点2:实施政策推动、市场化运作,为农村注入强劲的发展活力。具体做法如下:较早实现免征农业税;加大城市财政转移支付力度,支持农村基础设施建设;培训失地农民推荐就业,并建立健全经济补偿和社会保障制度;农村房屋拆迁安置政策主要有两条:“拆一还一”、产权置换和市场化运作;留用地政策:按现有耕地的10%留给农村集体经济组织,规划预留非农建设用地,并将村庄改造和整理后结余建设用地留出40%给村,再在此基础上发展富民合作社;建立多渠道融资、市场化运作的农民创业贷款担保基金。

特点3:发展企业农业。尤其鼓励城镇工商户到农村流转土地兴办农业企业,并实施“一免三减半”政策。

特点4:扩大农民增收。首先推进农村劳动力向二、三产业转移,增加农民工资性收入;其次深化农村“三大”合作制度;第三是创新土地使用制度,把集体非农建设用地集中规划到开发区、乡镇工业区,或集中居住区,并实施资本运作,壮大集体经济实力。

特点5:实施“三集中”,即工业向园区集中、土地向规模经营集中、农民住宅向城镇集中。苏南最大的特点是发展园区经济,工业园区、农业园区都比较多。由于苏南户户都有人在园区做工,所以三集中成为农民自发的要求。总的来看:工业园区集中发展较快,土地向规模经营集中(农业园区集中)相对较慢,农民住宅向城镇集中更慢。预计苏南地区完成居民点集中建设大致需要1520年的时间。

特点6:加大改革力度,切实解决分割城乡的体制和机制。首先改变现有户籍制度,包括同户籍制度挂钩的城市福利制度、社会保障制度等,实施共同、公平的发展;其次采取“多予、少取、放活”的方针,支持农村发展。

总之苏南模式告诉我们两个观点,那就是:第一、要跳出“三农”看“三农”,“三农”问题“农外”抓;第二、统筹城乡发展“关键在发展、重点在县城、主导在城市、责任在政府”。

苏南和河南相比有共同的地方也有不同的地方,共同点是人口都很密集,不同点是苏南经济发达,尤其是工业较为发达,苏南的农民人均收入水平、社会发展水平都远高于河南省;苏南目前已达到工业化的中期阶段,而河南则处于工业化的初期阶段。另外苏南家家户户都有人在工厂做工,而河南省大部分农村人口都还是传统的务农,在自己的责任田里精耕细作。另外苏南的自然环境和河南的自然环境也不一样,苏南是著名的水乡,而河南则是成片的旱地。因此苏南模式在我省有可借鉴的地方,也有学不来的地方。

1)投巨资在乡村打造园区平台,河南就做不来;一是政府财政资金不足;二是河南企业少,也没有那么大的实力;三是打造好平台后又缺少工业项目入驻。河南只能在局部地区实施这样的发展模式。从总体评价也只能在中心镇和重点镇扶持性的打造一些这样的平台。

2)苏南模式在关于实施政策推动、实施“一免三减半”、深化农村“三大”合作制度、创新土地使用制度、改革分割城乡的体制和机制方面对河南有较大的借鉴意义。这些政策措施对大地域城乡统筹发展工作具有重要的指导意义。

2、重庆统筹城乡发展的基本经验

共有五个方面:

  (1)明确方向,有一个好规划引领。在推进城乡统筹发展上,重庆围绕建设森林、畅通、健康、平安、宜居“五个重庆的目标,加快“一圈两翼区域协调发展,始终坚持规划的龙头地位不动摇。对未来若干年全市城乡的功能定位和发展目标谋划得非常明确,加强经济和社会发展规划、城乡总体规划及土地利用规划的有机衔接,完善市域城镇体系、土地利用规划、区(市)县总体规划、乡镇和农村新型社区建设规划以及市域一体的产业体系、交通体系、公共服务体系等规划,整体推进城市和农村的现代化,为加快城乡一体化发展指明了方向。
  (2)消除障碍,有一套好政策扶持。重庆围绕土地使用权和宅基地合理流转、建立城乡统一开放的劳动力市场、失地农民再就业安置、农村劳动力就业培训、征地农转非人员社保、城乡居民最低生活保障、一元化户籍管理等工作出台了一系列配套政策,并建立土地交易所,有力推动“三个集中,即工业向集中发展区集中、农民向城镇和集中居住区集中、土地向规模经营集中。
  (3)创新模式,有一套好机制保障。坚持因地制宜、错位发展的原则,重庆近郊区按照“三进(即工业进园区、农业进基地、住宅进社区)和“四化(即城乡政策一体化、农业生产工业化、农村发展城市化、农民生活市民化)原则,以景观改造农村,以经营保障农民,以市场推动发展,走出了集设施农业和观光农业为一体的农村经济社会发展之路,成功探索出了农民市民化、城乡一体化的近郊城乡统筹发展模式。积极构建城乡一体化的保障体系,建立健全征地农转非人员社会保险制度、非城镇户籍从业人员综合保险制度、新型农村合作医疗制度、农村居民基本养老保险制度等,实现了城乡社会保险制度的全覆盖。

4)城乡互动,有一批好产业支撑。重庆坚持把农业、农村和农民“三农问题放到整个国民经济和社会发展的重要位置综合考虑,合理调整国民收入分配结构,加大对农业、农村的投入支持,改善城乡二元经济结构,推进农业、农村经济社会加快发展。该市依托传统优势,发展特色产业,推动农业产业化统筹城乡发展,是重庆推动城乡统筹的一个重要特点。该市所属区县充分利用紧邻大城市的地缘优势,大力发展蔬菜、水果、水产、花卉种植,因地制宜积极培育发展旅游观光农业、设施农业,把传统种植业变为体验式休闲产业,实现城乡互动。
  (5)成事在人,有一支好队伍实施。在推进统筹城乡发展改革试验中,重庆市区两级都成立了以党委、政府领导为组长的统筹城乡综合配套改革领导小组,全面领导该项工作。重庆市委、市政府还提出了开放包容、整合最广泛资源,共同研讨试验区建设的重大课题,积极开展全球问计和定向求策,市委书记、市长联名向全球发出公开信征集建言,委托国内、市内5家政策研究和决策咨询机构并行研究改革总体方案,招标确定6个单位对5项课题进行专题研究,并围绕试验区建设的基本思路、解决农民工问题的制度设计、推进农村劳动力转移等12项重大战略问题开展调查研究。正是有这样一支敢闯敢试的队伍,才有了用不到3年时间打造出来的重庆统筹城乡发展的成功典范。

3、浙江省统筹新农村建设的基本经验

共有六个方面:

   1)制定了《统筹城乡发展推进城乡一体化纲要》,充分发挥工业化、城市化、市场化对新农村建设的带动作用。出台了《全面推进社会主义新农村建设的决定》,编制了各个层次的新农村建设规划。形成了社会共建的强大合力,全省众多工商企业纷纷捐资投资新农村建设,营造了全社会共建新农村的良好氛围。

2)把发展农村生产力作为推进新农村建设的第一要务,全面繁荣农村经济,不断开拓农民增收致富的新门路。强化发展农业产业化经营组织,稳妥地推进农业规模经营。把发展壮大县域经济、做大做强中心镇和加强农民技能培训紧密结合起来,促进农民转移就业。

3)把解决民生问题作为新农村建设的工作重心,大力推进农村基础设施和社会事业建设,构建便民惠民的农村公共服务新体系。着力推进企业养老保险、工伤保险向农民工覆盖,越来越多的地方做到老有所养、病有所医、幼有所学、弱有所助、贫有所济、难有所帮。

   4)把推进农村新社区建设作为新农村建设的重要抓手,大力推进村庄整治建设,积极营造优美整洁的农村人居新环境。全面开展县域村庄布局规划、村庄建设规划和村庄整治方案的编制。连片推进村庄环境整治建设,农村环境脏乱差的状况得到了明显的改观。把公共服务建设的重点转到农村,促进城市的培训就业、医疗卫生、公共信息、交通饮水、环境卫生、科技文化等公共服务全面向农村社区延伸,推进办公场所、文化室、卫生室、幼儿园、警务室、健身场地、“放心店等农村社区服务设施建设,以中心村为载体的农村社区公共服务网络的覆盖面快速扩大。

5)把推进农村民主政治建设作为新农村建设的有力保障,着力创新农村基层运行机制。积极探索村民自治的有效途经,实行村委会主任直选,各地创造了村级民主恳谈会、村民议事会、村务监督委员会等有效的民主形式。建立乡镇科技特派员和农村工作指导员制度,做到村村都有农村工作指导员、乡乡都有科技特派员。

 6)把深化城乡配套的改革作为新农村建设的强大动力,着力消除城乡二元结构的体制制约,加快形成以工促农、以城带乡发展的新机制。

   (二)城乡统筹发展国际经验借鉴

城乡差距并非是中国特色,虽然各国工业化模式不尽相同,城乡差距的表现形式、基本特征和应对措施也有很大区别,但世界多数国家的发展经验证明,在工业化进程中不失时机地统筹城乡社会经济的协调发展,以此缩小城乡居民收入差距、城乡社会发展差距,是带有普遍性的发展规律。其中一些成功经验和做法对我省城乡统筹发展不无启示和借鉴。

1、美国、巴西、欧洲的经验借鉴。

工业反哺农业:美国经历大危机,英国、德国二战后,开始较大规模实施工业反哺农业的政策。主要实行农产品价格补贴和农业生产休耕补贴,提供农产品储存信贷和农业生产信贷,鼓励农产品出口,奖励小农场合并,补助退出农业的农场主,农业现代化,救济穷人,保护农业资源。

城市()化:美国、巴西形成城市数量多、集聚度高、大中小城市()相互配合的城镇体系;城市主导产业突出,重视乡村经济,把产业作为支撑城镇的基础。制定专门法律和成立相关组织机构:国家的区域政策和促进城乡统筹发展的措施必须有法律作为保障,相应的有专门组织管理机构执行,保证战略计划的有效实现。农村基础设施建设:良好的农村基础设施建设,加强了城镇间、城市间联系,加快商品的流通和扩大城乡居民的消费,有利形成全国统一的市场。建立完善的农业合作组织:各国的农业合作经济组织类型主要包括农业合作社和农工商综合体,如农业合作社中的销售与加工合作社、服务性合作社、信贷合作社等,农工商综合体中的生产综合体、产前综合体、销售综合体和国际贸易综合体等,这些农业合作组织维护农民的经济利益和成为城乡统筹发展的有力组织载体。

2、日本的经验借鉴。

20世纪60年代以来,日本大力发展农村的工商业,调整土地规模化经营;政府加大对农村的财政支付,用于农业生产基础设施整治、农村生活环境整治以及农村地区的保护与管理等农业基础设施建设,近几年来,日本政府每年对农村基础设施的投入都在11000亿日元左右;大力发展农村的基础教育和职业教育,为农民的顺利城市化奠定基础;建立了以医疗保险和养老保险为主的农村社会保障体系;建立以“农业协同组合+农户”的基本经营体制的农民组织,排除金融资本、商业资本和工业资本对农民的盘剥;实现农村的工业化。

3、韩国的经验借鉴。

韩国大规模实施“新村运动”,发挥政府主导而不干预农民的积极性作用。如1991年底,韩国政府制定一项为期10年的“农业与渔业结构调整计划”;19932月新政府的“新农业计划”;1994年的”农业与渔业开发计划”等一系列惠民政策。形成特色的4H教育、农渔民后继者教育和专业农民教育三个层次的农民教育体系,不断提高农民素质,成为农村发展的源动力。

韩国自上世纪九十年代起就开展了“一社一村运动(“社”即“会社”的韩文简称),即一家公司、企业自愿与一个农村建立交流关系并对其进行“一帮一”的支援。韩国的三星、现代、国家电力、韩国通讯、浦项制铁等大型企业带头推动,政府积极跟进,迅速扩展成为企业、政府、公益团体、学校甚至军队等全社会广泛参与的支农运动。这些企业和团体不仅带来了资金,更重要的是引入了先进的技术、开放的观念和广泛的信息渠道。在韩国,现在已经有15000个以上的村庄和各种企业团体合作,并在实践中取得了良好的效果。鉴于此,韩国政府已经计划制订《城乡交流促进法》,希望通过法律制度来保障“一社一村”运动可持续的开展。

而在韩国最先发起一社一村运动的三星集团,从2005年起就将“一社一村”运动引入中国,目前已和中国当地乡村合作设立了38个以“一心一村”命名的支农活动项目。从清扫乡村环境、电器维修到修建农村小型基础设施等,三星结合实际从小事做起、深入农村支农扶农的举动受到了当地农民的欢迎。

4、以色列统筹城乡发展及现代农业发展的经验借鉴

以色列是个资源贫国、人口小国,土地总面积2.1万平方公里,相当于河南省的1\7.5。以色列土地主要是沙漠,耕地面积极少,水资源稀缺。以色列在农业资源极其匮乏的条件下,生产出世界一流的农产品;究其原因主要得益于走出了一条城乡统筹、独具特色的现代农业和农村发展的新路子。

1)靠世界领先的农业技术。主要是世界领先的生物综合防治技术、世界领先的滴灌技术、世界领先的高产种养技术和世界领先的多倍体繁育技术以及世界领先的光热网膜技术。

2)发展富国富民的节约型农业。从节水型农业出发,实施土地的节约和人力资源的节约。

第一、根据水资源的数量确定农作物的种植规模。

第二、根据水资源的情况确定农作物的种植品种。

第三、实行水资源的精细配置。

第四、利用有限的可耕地发展出口型农业。

第五、提高土地产出水平。

第六、改造沙漠、保护可耕地。

第七、提高劳动者素质。

第八、用机械替代劳动力,推动农业的机械化发展。

第九、对农业发展实行充满活力的激励机制。

3)建立高度国际化的农产品生产市场体系。

第一、建立以欧洲市场为主体的农产品出口市场。

第二、建立以全世界为市场目标的种苗出口体系和农业技术出口体系。突出农业技术的自主研究。

第三、建立劳动力进口的市场体系,从落后地区引进廉价的农业劳动力。

4)形成高度组织化的农业合作体系。

以色列农民有两种历史性的组织模式,一种是自称为共产主义体制的“吉布兹”,另一种是自称为社会主义体制的“莫沙夫”。全国共有吉布兹300多个,莫沙夫200多个。吉布兹和莫沙夫的起源主要是为了抵御外来侵略而形成的部落,逐步联合走向强大,属自发成立的联户型联合体。

第一、政府与合作组织的关系

政府与吉布兹和莫沙夫的关系体现在三个方面:一是政府的补贴政策。吉布兹和莫沙夫所购买的农业设备,政府给予40%的补贴,农业用水价格低于工业用水的80%。二是政府提供土地使用权,土地所有权属于国家,吉布兹和莫沙夫仅拥有土地的使用权。三是吉布兹和莫沙夫所有的经营活动都要向国家纳税。

第二、合作组织与行业协会的关系。

吉布兹和莫沙夫从事农业生产,与民间成立的专业协会有着密切的联系,比如奶牛场与奶牛协会就有密不可分的联系,吉布兹和莫沙夫的奶牛场交一定的保险费给奶牛协会,奶牛协会对奶牛场的奶牛生产、疫病防治等提供整套的服务,如出现重大的疫情或奶牛多头死亡,奶牛协会要负责赔偿。在以色列各种专业协会很多,专业协会与政府之间的关系,是政府购买技术,与专业协会共同开展技术推广,形成一种联合型推广体系,他们与吉布兹和莫沙夫是一种服务和被服务的关系。

第三、合作组织内部的决策。

-领导。吉布兹一般有2个决策人,一为行政主管,一为经济主管,由全体成员民主选举产生,平时根据职能和分工各自进行管理。莫沙夫有自己的管理委员会,领导也是由选举产生,并提名选举产生农业、经济、生产、环境等专业性组织负责人,按照职能分工进行决策,不搞终身制。

-决策的内容。吉布兹每年的经费预算须经所有成员表决通过才能实施,经费预算决定当年所从事的经济活动;莫沙夫由管理委员会进行管理,决策和协调莫沙夫的经济活动。

第四、合作组织内部的关系

一个吉布兹,人口约为500600名,土地约400公顷,年收入可达1500万美元左右,其中农业产值占总收入的2050%。吉布兹所有成员的基本保障如医疗、生活、教育、住房甚至婚嫁实行公有制。总收入的10%用于公共消费,90%用作备用金,开展一些新项目的开发投资。随着社会经济的发展,近年来,吉布兹的运行管理方式也在变化,制定了10类工资标准,由外请律师、会计师、咨询主任成立三人委员会,根据每个成员的工作技能、管理能力、受教育程度等评定每人的工资标准。无论大人、小孩,最低保障工资为700美元。吉布兹还鼓励成员外出打工,但收入须上缴,可在工资标准上给予一定的奖励。

“莫沙夫”属合作型组织,以私有化为主,每个家庭有土地,有房产,自主生产,但相互间有合作,生产资料联合购买,产品联合销售,既有联合,又有分散。莫沙夫平均每个家庭3公顷土地,农业产值占莫沙夫总收入的90%以上。莫沙夫的特点还有:自我劳动,按章缴税;土地国有;产品统销;互帮互助;重视教育;单氏继承,每个家庭土地由一个子女继承,其余成员提供一处房基,不得耕作。

5)形成充满活力的农业科技研发机制。

第一、有一支高素质的研发队伍。

第二、有一批高素质的农技推广人才。

第三、有一批高度发育的民间科研机构。

第四、选准一批紧贴生产的科研项目。

第五、有一套充满活力的研发机制。

6)以色列统筹城乡发展及农业现代化发展的启示。

以色列统筹城乡发展及现代农业的发展过程,为推进我省农业现代化发展提供了很多值得借鉴的经验和有益的启示。

第一、发展现代农业必须坚持和落实科学发展观。在自然环境十分恶劣、农业资源极其匮乏的条件下,以色列人通过不断探索,走出了一条符合国情的现代农业发展的新路子,创造了世界农业发展的奇迹,这不是神话,而是得益于正确的发展战略和符合国情的管理制度及管理方式。以色列现代农业的发展过程,充分体现了科学的发展理念。我省农业正处于转型阶段,建设现代农业是我们当前的重要任务,学习和借鉴以色列等发达国家的先进经验,推进我省现代农业发展,关键要牢固树立科学的发展观,自觉的落实科学发展观,用科学的理论指导现代农业建设,用科学的方法推进现代农业发展,用创新的思维开创现代农业发展的新路子。

第二、发展现代农业是建设社会主义新农村的中心任务。我省经济发展相对滞后,建设社会主义新农村的任务十分艰巨。但是条件是可以改变的,以色列人用短短的50多年时间,在荒漠和严重缺水的土地上发展现代农业,取得了令世人瞩目的成果,他们用辛勤劳动和聪明智慧诠释了这样一个浅显的道理,也同样向我们展示了现代农业巨大的发展潜力。我省虽然是一个农业大省,主要农产品在全国占有重要的位次,但人均耕地面积小,农业资源相对紧缺,农民人均收入低于全国平均水平,发展是第一要务。建设社会主义新农村必须把发展现代农业作为中心任务来抓,进一步深化农村改革,加快农业结构调整步伐,大力推进产业化经营,大力推进科教兴农,努力提高农业和农民的组织化程度,努力促进生产方式和经营方式向现代农业转变。

第三、充分发挥政府职能,推进传统农业向现代农业转变。建设现代农业是一项长期而艰巨的任务,也是一项复杂的系统工程,既需要发挥市场机制的基础性作用,又要充分发挥政府的调控功能。在认识以色列现代农业发展过程中,我们深切的感受到,激发市场主体的内在活力和发挥政府的调控职能是推进现代农业发展的两个不可或缺的助推器。在以色列现代农业建设的重要环节,如农业现代化和国际化的战略选择、节约型农业的管理和推进、科技研发机制的建立和支持、人力资源的开发与利用、农村合作组织的保护与支持等方面,都充分体现了政府调控职能和市场主体相辅相成的关系。以色列现代农业建设的实践为我们提供了有益的启示。在推进传统农业向现代农业转变中,各级政府的作用和职责只能加强,不能削弱。要在充分运用市场机制的基础上,按照统筹城乡经济社会发展的思路,进一步完善政策,建立制度,大力推进体制和机制创新,提高资源配置效率;进一步加强农业和农村基础设施建设,逐步建立国家、集体和社会力量多元化投资的格局;着力推进政府职能由组织管理向提供服务转变,努力构建适应现代农业发展的市场服务、科技服务、金融服务和社会事业服务体系;切实加强对农业的支持和保护力度,逐步建立“以工促农、以城带乡”的长效机制;抓住现代农业建设的关键环节,切实加强示范引导,注重培育和发现体现现代农业特点、具有较强带动效应的典型,通过典型引路,引导农业和农村经济全面、协调和可持续发展。

四、我省下一步统筹城乡工作的基本思路

根据我们前一阶段的工作和体会,借鉴国内外统筹城乡发展的经验和总结,初步明确了我省下一步统筹城乡工作的基本思路。

(一)积极推进各级各类规划的编制工作,用规划指导我省的城乡统筹工作。

1、推进科学的村镇体系规划编制工作。

依托县城(城市)编制产业集聚区发展规划;

1)依托中心镇、重点镇编制乡镇特色产业园区发展规划;

2)编制城乡统筹条件下的城市总体规划、县城规划和乡镇规划;

3)推进城镇规划建成区内的村庄和产业集聚区内村庄以及乡镇特色产业园区内村庄编制城镇型社区修建性详细规划;

4)推进人均收入较高且比较富裕的村庄以及工矿业比较发达地区的村庄,编制新型农村社区修建性详细规划;

5)位于平原区村庄适应推进新型农村社区修建性详细规划的编制;

6)边远贫穷地区的村庄以及山区、丘陵区的村庄、推进中心村、基层村改造规划的编制。原则是适度整合、一步到位。保留原真特色,保留传统民居特色。

2、在县(市)区村镇体系规划指导下,积极推进乡镇域村庄整合规划的编制工作。

1)适宜建设新型农村社区的乡镇,要确定新农村社区的建设地点、人口规模和用地规模。并围绕新型农村社区建设对原有村庄进行整合或搬迁;

2)适宜建设中心村、基层村的乡镇,要确立中心村、基层村的布局地点,围绕中心村、基层村进行原有村庄的适度整合搬迁;

3)新型农村社区人口规模原, 则上40006000人。中心村的人口规模原则上2000人左右,基层村的人口规模原则上8001000人。山区、丘陵区的新农村社区、中心村、基层村的人口规模可适度降低控制,但原则上不宜小于3000人、1500人和500人。

3、以乡镇管辖范围为地域单元,围绕规划的新型农村社区和中心村编制农业产业化发展规划。

1)在突出主导产业和特色产业发展的基础上编制农业产业化发展规划;

2)在突出观光农业和旅游产业发展相结合的基础上编制农业产业化发展规划;

3)在现有农村承包责任制基础上,就如何实施农村“三大”合作机制,编制农业产业化发展规划;

4)突出农业产业化发展在城乡统筹发展中的重要地位和作用;

5)实现农民增收是编制乡镇农业产业化发展规划的重要目的;

6)提出实施农村集体建设用地流转后土地的使用方向、使用措施和使用方法;

7)在乡镇设置农业科技推广中心,为辖区内农业产业化发展提供技术指导和技术服务,也可以提供市场服务。

4、进一步完善县城规划、乡镇规划、新农村社区规划、中心村规划的编制工作。

5、推进县城产业集聚区、乡镇特色产业园区的发展规划编制工作。为市、县、镇三级产业区联动发展,城乡互动发展创造条件。

(二)加强县城、中心镇、重点镇为主体的小城镇建设,引导并鼓励农村人口向城镇转移。小城镇是联系城乡的纽带,小城镇的建设是统筹城乡的百年大计。规划建设好小城镇是城镇化发展的最终目标。

(三)积极认真地建设好市、县产业集聚区和乡镇特色产业园区,引导农村剩余劳动力向产业集聚区和乡镇特色产业园区集聚和转移。一是增加农民的收入;二是成为全社会城镇化发展新的增长点,成为城镇扩张发展的新的动力源泉。

(四)制定政策、加强投入,促进农村地区的农业产业化发展。农业产业化发展是解决“三农”问题的根本,目的是在增加农民收入的同时,为乡村的村庄整合、集聚化发展和城市化发展创造条件。

(五)依据县(市)区村镇体系规划和乡镇村庄整合规划,分类指导进行社会主义新农村建设。重点是推进位于城镇内部、城镇近郊,位于工矿业发达地区的村庄以及位于平原区的村庄和人均纯收入较高且富裕的村庄进行新型社区建设;位于欠发达地区、偏远地区或者山区、丘陵区的村庄,规划和建设应充分与当地的自然环境相结合,突出地域文化特点,推进中心村建设。要将传统民居与现代民居有机统一,推广传统的、特色的民居建筑,打造乡村旅游产业发展的载体。

总之,应加强政府财政投入,重点是中心镇、新型社区、中心村以及依托中心镇规划的乡镇特色产业园。重点是基础设施和公共服务设施的建设以及农业产业化相关设施的建设。对于偏远的但特色比较突出的村庄建设,政府财政也要适当给予支持。

(六)在“多予、少取、放活”的方针指导下,积极与有关部门结合,探讨研究相关政策,实施政策推动。

1、河南省的新农村建设是否可以实施“拆一还一、产权置换”和市场化运作的政策。是否可以也制定一套留用地政策。

2、河南省的城镇工商户是否可以到农村流转土地兴办农业企业,并实施“一免三减半”的政策。

3、河南省是否可以制定鼓励农村“三大”合作制度发展的政策。

4、河南省是否也需要建立一套完整的城乡统一的户籍管理制度,以及与其挂钩的福利制度和社会保障制度、就业和教育制度。

5、河南省是否可以考虑建立规范化的农村集体土地流转市场和流转制度,在促进村农村建设的同时,切实保护农民在农村土地流转中的既得利益。

五、对“三集中、三进园、四化发展”的理解和我们的看法

    (一)“三集中、三进园、四化”的概念

    苏南的“三集中”:工业向园区集中、土地向规模经营集中、农民住宅向城镇集中。

重庆的“三集中”:工业向集中发展区集中、土地向规模经营集中、农民向城镇和集中居住区集中。

重庆的“三进”:工业进园区、农业进基地、住宅进社区。

重庆的“四化”:城乡政策一体化、农业生产工业化、农村发展城市化、农民生活市民化。

(二)我们的认识

苏南在我国是较发达地区,三个集中很能代表苏南的特点,尤其是农民住宅向城镇集中,这是一定时期社会发展的必然结果。

重庆和我省一样,地处欠发达地区,提出的“三集中”和“三进”较为符合河南的情况。但由于重庆地域范围不大,且村庄靠近城镇,因此提出的“四化”有点不适应河南。尤其是农业生产工业化、农村发展城市化、农民生活市民化更不适合河南的情况。因此河南必须走自己的城乡统筹发展之路。

(三)我们的看法

1、河南应该实施工业向园区集中地政策,但不是苏南工业向县、乡、村三级工业园区集中的政策,而是类似重庆的向县、乡两级工业园区集中地政策;因为河南:一是没有那么多的工业项目;二是河南广大农村要成为粮食生产的核心。因此,河南的工业向园区集中的政策,是要紧紧围绕各级各类产业集聚区和乡镇特色工业园进行适当的集中,以此统筹河南工业的发展,并引领农村经济的发展。

2、土地向规模经营集中和农业进基地。这种情况在河南比较复杂,很难用一句话加以说明。看上去这种做法方向是正确的,但是就河南的发展阶段而言,却远远达不到要求,只是在河南的局部地区能够实施这样的政策。描绘河南这方面的工作,可以用下面几句话概括,但却都不是很贴切。

1)土地向种田大户集中;

2)土地向合作经营组织集中;

3)土地向市场集中;

4)土地向适度规模经营集中;

5)土地向农业生产企业集中。

就这五个方面而言,我们河南的农村情况是最好能走出一条土地向合作经营组织集中的土地规模化经营路子,由此打造河南农业发展的产业化格局。因为河南的土地还需要相当长一段时间才能步入规模化经营的路子,这条路很长、很长……相反打造河南农村“三大”合作机制,却是通过政策的引导能够较快实现的。

3、“农民住宅向城镇集中”和“农民住宅向城镇和集中居住区集中”。苏南和重庆两句话的写法不同,但却代表了苏南和重庆两地不同的发展水平和由此引起的两种不同的农村发展思路和发展方向。重庆经验更适应河南的实际情况。在河南应该是“农民住宅向新型农村社区和中心村集中”。要根据旧有村庄所处的地理位置和周边环境,分门别类建设新型农村社区和中心村,引导农村地区农民住宅的建设方向。这是河南省应该有、也必须有的新农村建设之路。

4、关于“四化”。

“城乡政策一体化”:不仅是苏南、重庆的经验,也应是河南统筹城乡工作的基石。这一点全国都有共性。

“农业生产工业化”:应该成为河南农业发展的长远目标,但近期相当长一段时间,却不能用于指导河南农业发展。近期的目标还有待进一步研究。如:农业生产合作化、农业生产市场化、农业生产规模化、农业生产集中化、农业生产片区化、农业生产基地化、农业生产特色化等,都应该成为河南农业产业化发展的目标。但却都没有充分的说服力。这是一个需要深刻论证的问题。究竟河南的农业发展该走什么样的道路?不过我们还是认为:河南农村农业的发展相当一段时间,还是要走“三大”合作机制发展之路。只有“三大”合作机制问题解决了,“农业生产工业化”的目标才能实现。

“农村发展城市化”和“农民生活市民化”不适应河南。我们的建议是“农村发展社区化”和“农民生活多样化”或者叫“农村发展集中化”和“农民生活城市化”。对城市化的理解不应该是农村建的像城镇,而应该是农村人应该像城里人一样,有健康的城市化生活方式。

总之,工业向产业集聚区、乡镇特色产业园区集中、土地向合作组织集中、农民住宅向新型农村社区和中心村集中;走城乡政策一体化、农业生产合作化、农村发展集中化、农民生活城市化的发展道路,应该是河南统筹城乡条件下新农村发展之路。

六、对跳出“三农”看“三农”、“三农”问题“农外”办的认识和看法

“三农”问题其实就是农村、农业和农民当前存在的多方面的问题。首先农村问题指的是农村的脏、乱、差 和发展的无序。无论是土地使用、人口发展,无论是经济发展,无论是农村的各项管理普遍出现了无序的状态,问题多多;其次是农业发展问题:农业始终发展不起来,使我国的农业成为吃饭农业,时刻有粮食安全问题在影响着我国的经济发展;第三是农民问题:农民收入低,许多地方的农民生活还很穷困,农民情况也成为国民经济发展的重大问题。

看待“三农”问题,不能从农村自身的状况来看,要从历史的发展过程来看; “三农”问题的产生和我国过去几十年的发展分不开,在中国城市化发展和工业化发展过程中,“三农”做出了巨大的贡献,同时也失去了很多自身发展的机会,是中国社会发展到今天的必然结果。面对“三农”问题的解决,就必须有一种战略思维。要从城市支持农村、城市带动农村、工业反哺农业的角度看待“三农”问题的解决。要从城市的产生与发展、从城市人的生活来源和生活支撑成看待“三农”问题的解决。要有城市和城市人的历史责任感和使命感。这也就是跳出“三农”看“三农”,“三农”问题农外办的基本含义。

它的而关键点是:用什么样的办法?采取什么样的途径?用我们的城市和工业发展引领我们的农村和农业的发展;用我们城市几十年积累起来的财富支持农村和农业的发展,发展才是解决“三农”问题的关键。一定要把支持农村和农业发展放在城乡统筹最重要的位置。这里面的主导权和重点是我们的城市。城市的开放性、城市的包容性、城市财政在支出方面的宽大胸怀以及城市企业的“爱心”是解决“三农”问题的根本。这里面政府承担着最重要的责任。就是制定什么样的政策、建立什么样的制度才能引导我们的城市、我们的企业去主动的支持农村的发展、支持新农村的建设。

七、河南省统筹城乡条件下新农村建设工作的工作预期

河南省是个人口大省,同时也是村庄大省;河南省共有2万多个行政村,20多万个自然村,可见城乡统筹条件下的新农村建设任务十分艰巨。要想完成城乡统筹条件下的河南省新农村建设任务,就必须有充分的工作预期;要从河南省的公共财政、市场化运作等各个方面进行分析。

我们预期河南省完成城乡统筹条件下的新农村建设大约需要2530年时间;也就是说河南省平均每年需要完成8001000个行政村的新农村建设。平均每个县每年需完成8个左右行政村的新农村建设。

新农村建设需要大量的资金,包括新村庄的建设、旧村庄的拆除、拆除后耕地的恢复等,平均每个村庄改变为新农村或新型农村社区大约需要资金3亿元左右。也就是说河南省每年需要2400亿元—3000亿元的新农村建设资金。平均每个县每年需要24亿元左右的新农村建设资金。

这些资金单靠政府公共财政显然解决不了问题的,怎么办?这应该是下一步重点解决的问题。也就是制定什么样的政策引导开发企业参与河南省的新农村建设的问题。这一点必须提高到政府的日常工作中去,要有新农村建设工作的紧迫感和使命感。

建议:

1、编计划:各级人民政府均应编制城乡统筹条件下的新农村(新型社区)建设计划,明确目标责任。

2、抓试点:各级人民政府均要确定12个试点,通过试点指导各地的新农村建设工作。

3、搞政策:各级人民政府均要研究制定有利于新农村建设的相关政策,引导全社会的力量参与新农村建设。

4、建机构:各级人民政府均要成立统筹城乡的新农村建设管理机构,统一安排新农村建设任务,管理新农村建设的各项事务。

5、拨资金:各级人民政府均应划拨一定规模的新农村建设资金,目前可暂定1000亿元,支持新农村建设工作。

6、分类指导:一定要根据不同地域的村庄的特点,采取不同的方式进行新农村建设,且实做到城乡统筹、协调发展,减少新农村建设资金不足的压力。

1)城中村、城镇近郊村庄(城镇规划建成区内村庄)要以高标准建设城市社区为主。

2)农民人均收入高的村庄、工业发达的村庄、富裕的村庄要加大整合力度,积极推进新农村社区建设。

3)平原村庄要适度推进新农村社区建设。

4)边缘地区村庄、落后的村庄,尤其是山区、丘陵区村庄,应以保留特色,改造发展为主,减少整合力度,实施中心村、基层村体系建设。这些村庄的发展,重点应是培植产业基础,重点是发展生态型农业和乡村观光旅游业,使这部分农民尽快脱贫致富。如果这些村庄不大规模整合,不采取集中性的社区建设方式,只是就地改造整理。从新农村建设资金的使用而言,可以使河南新农村建设工作提前10年完成。因为这部分村庄占了河南省村庄的三分之一左右。

回答:钱从哪里来?——钱从政策来

      人往哪里去?——人往社区(中心村)去

      粮食怎么保?——合作保粮食

      民生怎么办?——发展保民生

作者单位:河南省豫建设计院

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