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河南省新型农村社区规划建设的理论思考

发布者:admin 发布时间:2013-10-22 阅读:1736次 【字体:

一、        河南省新型农村社区建设的两个背景

《国务院关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见》是河南省新型农村社区规划建设最主要的时代背景,重点强调的“以新型城镇化引领,且不以牺牲农业与粮食、生态与环境为代价,工业化、城镇化、农业现代化等‘三化’协调发展”,是河南省新型农村社区规划建设最重要的指导思想。新型农村社区建设应重点围绕“三化”协调,特别是推进农业现代化建设,做好新型农村社区建设这篇大文章。

“城市支持农村,工业反哺农业”是河南省新型农村社区规划建设的历史背景。河南省是个农业大省,在过去的几十年里,河南省的农村、农民和农业发展为全国的工业化发展和城镇化建设都做出过突出的贡献,那个时代的背景是“农村支持城市,农业支持工业”。如今在河南省的广大农村地区推进新型农村社区建设,就应充分体现“城市支持农村,工业反哺农业”的指导思想,从根本上解决“三农”问题,推进农业现代化发展,这不仅是政府的工作,同时也是全社会的工作。

二、        河南省新型农村社区建设的目标和基本任务

河南省新型农村社区建设的目标和基本任务有四个方面。

1.河南省新型农村社区建设应重点解决当前城镇化存在的问题和未来城镇化的科学发展问题。

当前我国以及我省存在的城镇化问题是:大量进城务工经商人员即没有真正来到城镇,也没有真正离开农村,栖息在城镇和农村之间,由此引发社会秩序的混乱和对资源的重复占有。新型农村社区建设如何通过城乡统筹发展、城乡一体化发展政策的制定而解决他们的问题,成为解决问题的关键。通过对新型城镇化基本思想体系的研究,我们的意见是:用城乡统筹发展的政策引导并促使他们该去什么地方,就去什么地方,剩余的人最后来到新型农村社区。农村人口少了,农村的事情也就好办了。这应该说是对新型城镇化最朴素的解释。

未来城镇化的发展有一个科学性和秩序的问题。当前城镇化问题解决的好,就会为未来城镇化的科学有序发展创造条件,未来城镇化的发展过程,一定不能像当前城镇化一样,存在那么多积累下来的问题,一定是一种常态化的城镇化发展模式。

2.河南省新型农村社区建设应为我国、我省的耕地保护工作和粮食安全工作做出应有的贡献。

中国是一个人口大国,人多地少,耕地保护和粮食安全问题较为突出。新型农村社区建设位于耕地保护和粮食安全工作的前沿。因此和耕地保护、粮食安全的关系特别密切,直接关系到我国十八亿亩耕地保护红线问题。在新型农村社区建设过程中这个问题必须得到解决,这是新型农村社区建设的历史重任。

3.河南省新型农村社区建设应承担起为城镇发展提供用地指标的时代重任。

新型农村社区要建设,城镇要发展,同时耕地还要保护,由于十八亿亩耕地的保护红线不能被突破,因此城镇建设用地的来源就成为了主要的问题。通过调查研究,我们认为新型农村社区建设能够承担起城镇化发展的时代重任,但前提条件是政府必需下大决心,加大力度,把城市的一部分钱转移支付到农村,把农村、农民和农业的事情办好,使农民得到利益,不能有伤害农民的事情发生,这也是“‘三化’惠民生”的基本含义。

据测算,目前河南省6000万农村人口,村庄占地共计132万公顷,人均占地220m2左右,随着城镇化的进一步发展,河南省农村将会只有3600万农村人口,新型农村社区占地可望控制在50万公顷以内。新型农村社区建设将节约出来82万公顷的建设用地指标。相应河南省未来城镇人口将扩展到8400万人,在现有的基础上增加4400万人。所需建设用地指标只有44万公顷。新型农村社区建设节约的82万公顷建设用地指标,除满足城镇发展外,还将结余38万公顷。从这个数字看已经不只是保耕地红线的问题,而是将会为农业发展提供战略资源的问题。

我们的体会是土地整理项目获得的建设用地指标,主要满足产业集聚区建设和大型区域性基础设施建设。城市建设用地指标的来源必须与农村集体建设用地的复耕相挂钩,也就是和新型农村社区建设相挂钩。城市建设用地的扩张必须建立在农村集体建设用地减少的基础之上。

4.河南省新型农村社区建设还应该承担起农业现代化发展的支撑点作用,从根本上解决农民生产、生活方式转变问题、农民就业问题、农民收入问题、空心村问题和生活环境问题等。

解决上述问题是河南省新型农村社区建设的根本任务,是各级各类城镇所替代不了的责任;解决这些问题是新型农村社区存在并发展的基础。

三、河南省新型农村社区建设的核心问题

1.跳出“三农”看“三农” 、“三农”问题农外办是河南省新型农村社区建设的核心问题之一。

“三农”问题是中国社会发展的根本问题。过去几十年的时间都试图解决“三农”问题,但是由于是以农村为支点研究“三农”问题,收效甚微。随着新时代的到来,从各地的经验看,跳出“三农”看“三农”、“三农”问题农外办成为解决“三农”问题的根本思路,就是用城镇发展、新型城镇化建设解决“三农”问题。其出发点是:用具有产业支撑和政策保证的新型城镇化引领农村劳动力的就业趋向,用新型农村社区建设整合农村资源;以此实现农村剩余劳动力的异地或就近就业,实现农村生产生活方式的转变,实现农业发展的规模化经营,由此推动农业现代化建设。

所谓有产业支撑的新型城镇化,就是在我们的各级各类城镇打造产业集聚区和特色工业园区,为现代产业的发展和农村剩余劳动力的转移和就业搭建平台,引导他们就近就业,就近提高收入、提高生活水平;所谓有政策保证的新型城镇化,就是制定城乡一体、城乡统筹的发展政策和保障政策,使农村剩余劳动力在城乡之间可以科学合理的流动和有序的转移。待这种转移和流动达到基本平衡状态时,新型农村社区建设就可以对农村的各种资源进行整合,由此重建农村的生产、生活方式、农村的生活环境和农业的现代化发展。

新型农村社区建设的地点和农业现代化发展的地点看似在农村,但“根”却是在城镇,通过调整城镇现代产业发展和城乡一体化政策,引导农村地区的发展和农业现代化建设。

2.保护并保证农民的利益,是新型农村社区建设的核心问题之二。

在新型农村社区的建设过程中一定要保护并保证农民的利益。各地的普遍做法是:农民失地不失业、失业不失利。如果农民的利益得不到保证,新型农村社区建设也就无从谈起。

关于农民的利益有以下几个方面:

1)农民的宅基地怎么办?

特别是那些已经进城或准备进城的农民,他们的宅基地又该怎么办?因为具有此种情况的农民的宅基地代表着他们过去对全国工业化发展和城镇化发展所做出的贡献。政府是不是要对他们的那段历史做出补偿,补偿的标准又该是什么?相信农民大多是近期利益的代表者,如果政府在这方面不加以补偿,新型农村社区建设就会困难重重,相应的农村资源的整合和农业现代化发展就会受到影响。

新型农村社区建设的目标,也就是我们的目标就是:农民,特别是那些进城务工经商的农民,愿意并主动放弃农村的宅基地而来到城镇,这些人去到城镇,农村人口得以减少,农村的发展也才有希望。当然这些人要想去到城镇,城镇就必须解决好以下几个方面的问题:第一,有就业的机会;第二,有宅基地交还(收购)的政策;第三,有优先获得廉租房和经济适用房的政策;第四,有城乡一体可以直接转移的保障、户籍、教育等方面的政策。当然更需要一颗城镇愿意接受农民的宽广的胸怀。

2)农民的承包责任田怎么办?

农村土地承包责任制是过去一段时期中国农业发展的基础,是法律赋予农民的权利。各地政府和农民都签订有30年不变的土地承包合同。这是农民特别是已进城务工经商的农民,在农村所放不下的第二件东西,当然还有乡土情结。对此,我们的研究调研结果是:无论是在农村的农民或是已进城务工经商的农民,承包责任制都不去变化,都要维持其基本格局。至少为进城的农民留下一段缓冲发展的空间和时间。进城务工经商农民的责任田在农村完全可以委托耕种或入股耕种,符合农业的规模发展和企业化经营思路。

这里我们有一个建议,就是新型农村社区建设复耕的农田,不要再包产到户,要按谁开发谁受益的原则,以此推动农业的产业化发展和农业的规模化经营,以此为基础,就能有效地推进农业发展的股份化合作机制。这实际上是新型城镇化在农村和在城镇两头都要做的工作。进城务工经商的农民在农村拥有的承包地入股这样的农业企业,能够实现其入股收益的价值、产权还归自己。当然这是一个慢慢进行的过程。而那些在农村从事农业生产的劳动力也可以将自己的责任田逐步入股到这样的农业企业,同时还可以在农业企业优先就业,并获得工资性收入。这应该说是推进农业规模化发展的开始,是农业现代化发展的基石。

3)农民的收入怎么办?

提高农民收入、保证农民能够在新型农村社区生活是新型农村社区建设成败的关键。调查表明:农民从现在的生活状态调整到新型农村社区的生活状态,其生活成本将增加35倍,这个问题只有靠增加农民收入才能加以解决。

我们的研究结果表明:把农业现代化发展的支撑点建在新型农村社区,把农村非农产业发展的支撑点建立在城市和小城镇是解决农民收入增加的有效办法。

第一,制定政策,优先考虑那些收入已经在城镇的务工经商人员,使他们尽快去到城镇。

第二,强化城市产业集聚区的发展,也就是强化城镇现代产业的发展,尽可能再吸引更多的农村人口来到城镇就业。

第三,在小城镇打造一批非农产业发展的特色产业园,鼓励新型农村社区的劳动力,就近在特色产业园就业,实现工资性收入。目前河南省的一些小城镇都在做着这方面的工作。

第四,以新型农村社区为支点,建立规模化发展、企业化经营的农业现代化企业。基本格局是拥有2000030000亩地,可以解决40005000个劳动力就业。农民在农业企业上班,同样可以获得工资性收入。

第五,在农村积极推进退休保障制度,解决老年人退休后的生活问题。

从上述五个方面看:在城镇对剩余劳动力转移并配置后,真正留在农村的劳动力,重点还是要在现代农业企业和就近的小城镇非农产业园上班。这应该是新型农村社区劳动力就业的主体,也是实现农业收入增加的根本。其前提是农村人口减少了,农村的问题也就好办了。所以说城镇产业集聚区的建设和进城务工经商人员问题的解决是新型农村社区建设的两个关键性的问题。因此政府必须在这个两个方面加大投入、落实政策。

3.宅基地换钱、宅基地换房是河南省新型农村社区建设的必由之路,也是河南省新型农村社区建设的核心问题之三。

前面讲了当前城镇化的问题是我省乃至中国存在的主要问题之一;同时也讲了农民对中国过去一段时期工业化和城镇化的贡献,以及保护并保证农民利益的问题,根本出发点就是农民宅基地换钱和宅基地换房的问题;即进城务工的农民换钱进城,进社区的农民免费得到一套房子。

河南省目前有一部分县(市)制定政策,高价收购农村集体建设用地指标,价格从13万元/亩到20万元/亩不等。主要目的就是把农村集体建设用地复垦后的指标转移到城市,用于城市发展,其耕地总量保持不变,这是一条即保护耕地,又解决城市建设用地紧张的城乡建设用地挂钩路线,我们认为是一条正确的新型农村社区建设路线。

我们的建议是:政府能够增设一个常设机构,从农村个人手里收购宅基地,使那些已经进城工作、在城市有正常收入的“农民工”,愿意并主动向政府交割自己的宅基地,政府再在户籍、子女入学、社会保障、廉租房、经济适用房获得权方面给予优惠,鼓励他们尽早来到城市。于此同时也广泛收购通过新型农村社区建设集约、节约的农村建设用地指标。政府在城乡建设用地置换方面的努力,将极大地推进新型农村社区建设。

初步测算:在农村新建一个10000人的农村社区,约需投资3.5亿元人民币左右,而建一个10000人的新型农村社区可以节约农村建设用地170ha左右,合2550亩,按15万元/亩的收购价计算,约合3.825亿元。完全能够达到农民宅基地换钱和宅基地换房的需求。农民完全可以免费在新型农村社区获得住房。于此同时,城镇建设发展也有了用地指标。

宅基地换钱、宅基地换房政策的落实有三个重大意义:一是促使已经选择城镇生活的“农民工”尽快做出抉择,离开农村,投奔城市,并最终融入城市;二是可以使即将投入产业集聚区就业的“农民工”做好融入城市的准备;三是真正留在农村的农民,选择新型农村社区居住,就近实现生产、生活方式的转变。新型农村社区一定是新型城镇化引领并发展的结果。

农村集体建设用地指标流转到城市,并在城市实现价值、实现升值,是新型农村社区建设的主要资金来源。通过它新型农村社区建设就可以实现宅基地换钱和宅基地换房的目标。一部分人离开农村去到城市,剩余的真正的农民进入到农村社区,就很容易实现农业的规模经营和企业化发展,对农业现代化建设极为有利。

当然对农民宅基地换房和宅基地换钱的问题应该有一个标准,我们的研究结果是:一处宅基地(0.25亩、0.30亩)应该换得90110m2的房子一套,各地应根据实际情况具体确定。对于宅基地之上的房屋应经合法的评估机构进行评估,评估后折算成等价的建筑面积一并予以换房或换钱。有些新型农村社区规划有部分院落式住宅,为了公平的分配这些院落式住宅,必须针对性地实施有偿购买制度。因为院落式住宅占地面积大,占用资源多。办法是:在新型农村社区想获得院落式住宅的农民,必需在得到补偿款后,再按市场价格购买院落式住宅。新型农村社区出卖院落式住宅所得款项应主要用于社区的基础设施和公益设施建设。

四、        河南省新型农村社区建设必需走政府主导、市场参与的建设发展之路。

因为新型农村社区建设的资金来源主要是城乡建设用地的流转和挂钩,即城市土地出让金的一部分需转移支付到农村;因此,新型农村社区建设的方式是政府主导、市场参与。

1.政府主导是新型农村社区建设的主要手段,但政府并没有大规模的现钱投入新型农村社区建设,前期大规模的新型农村社区建设资金,还需要市场予以垫付。为此,市场的介入就成为新型农村社区建设的主力军。

2.市场的介入就必然有利益的追求。开发商介入新型农村社区建设要划定三大利益。

1)新型农村社区建设集约、节约的建设用地指标,转移置换到城市所获得的利益必须由开发商与政府分享,也就是政府必须制定这些用地指标转移到城市时的基本价格。目前部分县(市)13万元/亩至20万元/亩不等,就是农村集体建设用地指标转移置换到城市时的基本价格。政府不能够,也不应该无偿收回这些用地指标,否则,会影响各方面在新型农村社区建设方面的积极性。

2)新型农村社区建设在农村复耕的土地,原则上不再分配给农民,应该是谁开发建设新型农村社区谁取得一定时限的经营权,政府应该鼓励开发企业以此为基础在农村推进农业的规模化发展和企业化经营,推进农业现代化建设,并且给予一定时限的免费免税措施。

3)政府应允许开发企业拿出一定数量的建设用地指标与新型农村社区所在地的乡镇政府一起,在乡镇政府驻地进行非农产业园发展,增强地方经济发展的潜力,并为社区农民的就业提供保障,具体比例政府应通过规划给予指导。

五、        河南省新型农村社区的规划建设应重点解决好五个方面的问题。

1.应通过对自然条件、社会经济条件以及城镇发展状况的研究,确定新型农村社区建设的位置和建设方式。

新型农村社区是人口和旧有村庄的整合体,选址布点应符合土地、水源、交通、防灾等各方面的要求,应成为“三化”协调发展的结合点,尤其是农业现代化发展的支撑点。

新型农村社区是新型城镇化的产物,与城镇的发展密布可分,为此,新型农村社区存在三种建设方式。一种是位于城镇规划建设用地范围内的城镇居住型社区,第二种是位于城镇规划建设用地范围以外的普通型新型农村社区。普通型新型农村社区又可以根据地理环境特点被分为平原农区型新型农村社区和山区、丘陵区新型农村社区。

城镇居住型社区是城镇建设的组成部分,其规划建设应符合城镇总体规划和城镇的规划建设标准。

平原农区新型农村社区应集聚整合、规模发展,突出两个背景,完成两项基本任务。山区、丘陵区新型农村社区应适度集聚、完善功能、突出特色,走生态型、特色化发展道路。

2.应通过对新型城镇化的研究,确定新型农村社区的建设规模,包括人口规模和用地规模,避免新型农村社区步入商业地产的发展领域。

河南省新型城镇化的背景有两个:一是城镇化发展的高转化率。据测算,到2030年河南省城镇化水平达到70%时,现状6000万农村人口将有2400万人转移到城镇,城镇化转移率为40%;二是城镇化发展过程的长期性,河南省城镇化水平达到70%,需要近二十年的时间才能完成。时间上看,将是个漫长的过程,期间存在的问题也相当复杂。

因此关于新型农村社区的人口规模应给予充分的考虑。原则上只能减少,不能增加,减少的幅度应在20%左右,应视各地外出就业和打工的人数而定,应做出具体的分析。

河南省新型农村社区的用地规模应突出考虑其战略性一面,应从其完成的四项基本任务着手制定人均用地标准。一般来讲城镇型社区≤40m2/人,平原农区的新型农村社区应小于80m2/人。山区、丘陵区新型农村社区应小于100m2/人。其中包括了对不同类型新型农村社区形态和状态的塑造。

3.应通过对产业发展、产业布局和特殊功能区的研究确定新型农村社区建设的方向。

新型农村社区建设的方向受多重因素影响,但产业发展、产业布局、特殊功能区的存在却决定着新型农村社区建设的方向。位于旅游区的社区一定会着重发展旅游产业,位于工业区的社区一定会着重发展工业,位于生态区的社区一定重视生态建设,位于交通沿线的社区,一定成为交通运输业和商贸业发展的重点。可见新型农村社区与产业发展、产业布局、特殊功能区关系密切。一定要对一个地区的产业发展和功能发展做深入的研究,从而确定新型农村社区发展的方向,这是新型农村社区实现就地就业、就近生活方式转变的基础。

4.应通过对地域历史文化的研究确定新型农村社区建设的特色和建设的要求。

新型农村社区不仅是产业发展的产物,同时也是历史文化发展的产物,新型农村社区应该成为,也必须成为一定地域历史文化的延续,承担继往开来的历史重任。因此,新型农村社区建设的另一项重要使命,就是要深入研究地域历史文化的脉络,继承几千年的优秀文化传统,打造历史和未来的结合点。

5.应通过对城乡统筹发展、城乡一体化发展的研究,制定新型农村社区建设的相关政策。

根据新型农村社区是城乡统筹发展的结合点、新型城镇化建设的切入点、城乡一体发展的支撑点的要求,新型农村社区建设必须有相应的政策体系做支撑。

我们的研究结果是:城市应制定五个方面的政策。第一,关于城乡建设用地如何置换、挂钩的政策,城市人民政府应该将城市土地出让金的多少转移支付给农村;第二,关于“农民工”如何在城市落户的政策;第三,关于“农民工”子女如何在城市享有平等受教育的政策;第四,关于“农民工”能否优先取得城市廉租房和经济适用房的政策;第五,关于城乡保障体系自由转入的政策等。做法如下:“农民工”如果有在城市就业的证明或劳动合同,本人又愿意将其在农村的“宅基地”交割给政府,政府就应该按农村集体建设用地转移到城市的基本价格予以收购,其上房屋按评估价格也予以收购,本人向政府交还农村集体土地使用证和农村房屋产权证;凭上述证明,本人可以在城市购买商品房,也可以优先取得廉租房和经济适用房。有房屋就可以进行户籍转移,有户口其子女在城市就有平等上学的机会;另外还要自动完成本人保障体系在农村和城市之间的转移。

从上述情况看,政府高价收购农民宅基地,实现城乡土地流转和政府在城市大力兴建廉租房和经济适用房,并向“农民工”开放,是破解城乡发展问题的关键。

相应农村地区也有六个方面的政策:第一,城乡建设用地流转的政策。由于集体建设用地的性质决定,只能向政府流转,因此应明确集体建设用地流转的基本价格;第二,应对承包责任田做出具体的规定,无论人在城镇或是在农村,承包责任制的法律地位和使用权不变;第三,对主动放弃宅基地使用权和承包土地使用权的“进城人员”要给予奖励;第四,凭城市政府的相关证明,积极办理户口迁移,社保转移等手续;第五,根据同样集体建设用地流转的基本价格和房屋评估补偿价格安置农民,进行新型农村社区建设;第六,采取免费、减税的措施,鼓励开发企业到农村进行新型农村社区建设和农业产业化经营。

上述政策和措施的实施,将会有力地推动新型农村社区建设,有力地推动农村资源的整合和农业现代化的发展。当前最急的任务是那些想离开农村,而且就要离开农村的“农民”,一定要让他们“快速”离开,这是有利于农村发展的一件大事。并且还要通过城市产业集聚区的发展和乡镇特色工业园的发展,使更多的“农民”尽快离开农村,否则,农村的问题还是无法解决。城镇化是解决离开农村进城镇的“农民”的问题,而新型城镇化不仅要解决离开农村进入城镇的“农民”的问题,而且还要解决那些不离开农村的“农民”的问题,要使他们也享受到城镇化的生产方式和生活方式。

六、        河南省的新型农村社区建设是一项长期而艰巨的任务

河南省目前有农村人口6000万人,这还不是户籍人口,按户籍人口算,约有7500万人,按一个社区平均人口规模4000人计算,河南省需要建设18750个社区,任务相当艰巨。到2030年为止,平均每年需建设1000个社区。

河南省的新型农村社区建设,平均每个人需要资金大约为40000元,7500万人共需资金3万亿元,资金规模之大,不可想象。可见河南省的新型农村社区建设是一项长期而艰巨的任务。

目前,有些地方新型农村社区建设出现“冒进”思想,一是想用23年的时间全部完成新型农村社区建设,二是新型农村社区建设规模巨大,动不动都是上万人的社区,甚至几万人的社区,从不考虑社区建设的科学性和合理性。这些都是新型农村社区建设中的错误思想。新型农村社区建设一定要把握两条科学的路线:一是规模要科学适中,要与当地实际、农民生活习惯、生活方式相结合;二是新型农村社区的建设要按经济能力、有计划逐步推进。

另外河南省的新型农村社区建设要坚持规划引领,不可盲动。据调查河南省一部分县、市正在大规模的进行新型农村社区规划编制工作,并且提出用一年的时间编制完成所有新型农村社区的空间发展规划与详细规划,这是典型的“盲动”思想。众所周知,新型农村社区的布局规划应一步到位,主要是确定新型农村社区位置、人口规模、用地规模,建设引导和整合村庄情况等。这是必须一步到位的规划,而新型农村社区空间发展规划和详细规划则应该是成熟一个、编制一个,也就是说建设哪个新型社区就编制哪个新型社区的规划,没有必要全部予以完成。

建议各地政府科学思考新型农村社区的相关规划建设问题,做出理性的正确的决策,使新型农村社区建设走上健康、科学发展的轨道。

结论:有钱可以建社区,没钱也可以建社区,关键是科学的城乡建设用地挂钩的路线怎么走。

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